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农业新业态成长遭遇“政策困惑” 补贴难落实
  不同于单门独院传统农业,随着资本、劳力、土地等要素结合日益紧密,各类一二三产业融合发展的农业新业态在成长的同时,有些政策困惑也逐渐显露出来:有的都市农业项目无法取得用地指标,直接打起了土地政策“擦边球”,甚至违规用地;有的农业补贴政策“落地”效果不佳,对规模农业发展支撑力不足;有的农业项目在土地上积累了大量固定资产,却无法成为有效抵押物,成了没有融资功能的“死资产”。

  都市观光农业项目用地打“擦边球”

  在重庆一户农家乐采访时,记者看到10多座木质“农家旅舍”环湖而建,建筑物离地挑空一两米,使用钢架作支撑。农家乐负责人说:“之所以要腾空建房,就是因为政策规定农业用地不能改变用途,但农旅配套又必须建接待设施,离地挑高建木房风险就较小。”

  山前绿树成荫、景观廊道、亭台水榭绕湖而建,景色宜人;山脚下占地1亩多的花卉植物主题餐厅呈现乡村民居风格,古色古香,配套主题餐厅,可供游客用餐、娱乐;山上400多亩林地栽种杨梅、樱花等,可供采摘、观赏……重庆某区一农业观光园建于2012年,业主张天新(化名)累计投入3000多万元,重点以特色效益农业为基础,配套发展休闲旅游。

  经过多年投入,项目已成熟,游客接待量持续增长,但张天新坦言,自己心里总是悬吊吊的、不踏实,原因就在于观光园以临时生产用房和农业附属设施建设的名义,搞起了主题餐厅和住房,打了用地政策“擦边球”。

  张天新说:“流转之前,观光园的地大多是撂荒的,由于流转租金比较高,农户默认了我们修房的行为,但是土地流转有期限、农地改变用途也违规。合同一到期,农民要求原貌归还土地该怎么办?土地执法部门来查处,要求拆掉房屋,又该怎么办……这些我们心里都打鼓。”

  无独有偶,记者采访的另一个都市农业项目也是“戴”着建农业附属设施的帽子,其实搞的是永久经营性建设。项目业主刘海(化名)说,公司搞休闲垂钓观光农业,要想赚钱,厨房、餐厅、住宿设施也是必须配套的。但现在农业项目用地难,基本批不了建设用地指标,就只能打“擦边球”。

  相比用修农业附属设施名义直接建房,有的项目做法就更“巧妙”些,如修建水泥柱,将建筑物从地方腾空,使项目看似满足政策规定的建筑不破坏耕作层的要求;有的则修建所谓的阳光餐厅,其中保留一定的绿地、水塘,看起来好像没有改变土地用途;有的则修建木屋,如果被查处,也可以低成本拆除……

  都市观光农业项目用地“擦边球”问题多发,既与项目投入不规范,有的为了谋取利益,踩用地红线有关。同时,一些合理的建设用地需求无法得到满足,也迫使不少人选择“绕着政策走”。

  “搞特色效益农业,不能光就农业说农业,要发挥农业休闲、观光、旅游功能,延长产业链,建设配套用房和设施有客观需求。但农业建设用地管控严格,如果触碰红线,风险很大。”重庆两江艺龙实业发展公司流转了2000多亩土地,发展花卉苗木和有机农产品,总经理尹诗麟说:“公司曾打算依托有机农产品种植,发展采摘体验、观光旅游项目,农产品附加值能大幅提升,就因为用地指标没法落地,配套设施建不了,最后不得不放弃。”

  根据相关规定,农业结构调整,可以允许在农地上建设一定数量的临时生产用房,不办理产权。但什么是临时?临时期限有多长?都没有明确规定,各地都在“摸着石头过河”。随着农业投资体量越来越大,用地矛盾可能会越来越多暴露出来。

  补贴政策难“落地”

  都市观光农业成长需要用地指标,而规模化粮食生产则更需要政府补贴扶持。但原本鼓励集约、规模农业发展的大户补贴政策,在操作层面上也面临不少问题。

  根据政策,重庆的种粮大户补贴标准为规模50-100亩的,每亩补贴160元;100亩以上的,每亩补贴230元。但在基层,原本面向规模经营的大户补贴,却遭遇了散户分利的现实尴尬:流转出土地的农民虽不种粮,却也要求比照其他种粮农民享受农资补贴、粮食直补等,分享大户补贴资金。

  “这些年国家出台不少补贴政策,种粮农民打心眼里欢迎。可补贴是按承包面积,补给土地承包者,并非我们这些实际耕作人。”重庆梁平县种粮大户胡永刚说,村里农民把土地转包给我们,除了能收取租金外,补贴款还要切一块返还给农民。不种粮的能得到150元,种粮的只有10元/亩,这对我们这些坚持务农的人的积极性多少有些挫伤。

  垫江县新民镇种粮大户潘治才流转土地103亩,按照每亩230元标准,能得补贴2.3万元。“我实际能拿到手的也就1.6万元,其余的钱都要‘返还’给租给我土地的农户。”潘治才说,这些农民虽然自己不种地了,但一样要求享受补贴;如果不给钱,就不流转地。

  记者在重庆农区对30多个种粮大户走访发现,近七成大户土地流转面积在50亩-100亩,政府补贴扣除散户分利后,大户实际到手的补贴款一般只有四五千元,有的地方甚至出现“散户拿补贴大头,大户所剩无几”的情况。各地种粮大户反映,现在不少农民将补贴资金看作是政府普惠性福利,而不是国家鼓励粮食生产的专项资金,觉得补贴款就应该有自己的一份。再加上一些地方土地流转不规范,有的是口头协议,有的没签正式合同,转出土地的农民相对强势,如果不返还补贴,就要收回土地。

  在梁平县仁贤镇仁贤村,流转240亩土地种粮的大户胡永刚原本很有信心:按照亩均1000斤稻谷产量、每斤1.3元市场价计算,种粮一年毛收入有30多万元。扣除每亩1200多元租地、种植成本,再加每亩230元的大户补贴,一年下来纯收入能超过6万元。这个收入,比外出务工高,还能就近照顾老人、小孩,也算有吸引力。

  但现实的经营账单是:胡永刚每亩补贴实际到手仅80元,一年到头忙下来,拢共赚不到2.5万元,平均月收入2000元左右,不如外出打工。对于胡永刚而言,目前种地就面临“进退两难”:不能足额拿到大户补贴,继续种无利可图;如果放弃,此前耗资10多万元购买旋耕机、抽水机等设备,就相当于打了水漂,损失很大。

  固定投入变成“死资产”

  记者采访发现,除了用地政策、涉农补贴之外,目前一些农村金融政策也不利于农业新业态成长。例如,随着各地土地流转加快,农业生产配套建设了越来越多的附属设施和生产管理用房,然而由于没有明晰的产权,这些“沉淀”在土地上的资产,已引起农业大户普遍担忧。

  在重庆某农业园区,从2008年建设以来,已入驻农业龙头企业超过50家,形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业。“一方面农业发展缺资金,另一方面即便有资金投入,也难以获得保障,无法融资循环,成了‘死资产’。”谈到农业项目的融资瓶颈,园区管委会主任告诉记者,为解决这个问题,政府也想了不少“土办法”,例如根据乡村道路、水利设施、林木、农业生产配套设施等不同投资项目,区级涉农部门可以给企业出具投资证明,以降低银行贷款门槛。即便有这些措施,金融机构仍不认可农业投资形成的固定资产是有效抵押物,融资依然困难。最近6年以来,园区农业企业投资累计超过40多亿元,但每年贷款也仅有2000多万元。

  在河南省信阳市息县,记者曾采访农业大户于庆海,他流转了1000亩土地种西瓜,为了提高生产效益,于庆海每30亩地就打一口深机井,还自费配套修建了灌排沟渠,装了变压器,基础设施一次性投入40多万元。于庆海说:“西瓜每种植3年就要换一次地,建在土地上的配套设施没有产权,也不可能卖给农民,每次换地就等于资产‘白送’一次。”

  发展规模效益农业,不同于以前一家一户种养殖,必须付出土地租金、人工成本、运行费用,要实现良性发展,没有融资支持是不可想象的。重庆锦程农业开发有限公司专业从事苗木种植、柑橘苗木育种、加工,公司项目经理熊企说,本来农业就是高风险行业,再加上目前项目发展基本还靠企业自有资金维持,稍有不慎,资金链就可能断裂,经营风险很高。

  重庆蒙来利特农业发展公司流转200多亩土地,投入了1000多万元发展观光农业。公司董事长秦利刚说:“项目发展遭遇资金难题时,准备向银行贷款,但银行工作人员说农业生产用房、道路附属设施等固定资产投入,产权不明,无法价值评估,也不能抵押,一分钱都贷不了。最后没办法,我只得用城里房产做抵押,还要别的企业担保,才能贷出来钱。”

  为推动农村产权制度改革和农业金融创新,近年来,部分地区已在逐步开展农村承包地经营权、宅基地使用权“两权”抵押贷款试点,但对于投资于土地上的大量农业固定资产能否进行抵押贷款,改革才刚刚涉及。